青岛立法监管地沟油 防止餐厨废弃物外流

　　2009年以来，在全国范围内最热的词汇中，“地沟油”无疑成了全国人民心中的痛，这一危害餐桌安全的“怪物”，在相当长的一段时间里都令人谈油色变 。2012年8月，《青岛市餐厨废弃物管理办法》(以下简称《办法》)正式出台 ，通过特许经营的方式，构建了包括餐厨废弃食用油脂在内的餐厨废弃物收、运、处置的网络，并让这些废弃物“复活”作为再生资源来使用。这一现在已经作为标杆的法规，出炉过程也并非一帆风顺，而是几经商讨之后，才将“油脂”纳入了该法规中，让这部法规有了今天这样的特殊意义。

　　立法之初

　　餐厨垃圾变饲料先被否

　　市市政公用局市容环卫处处长陈世伟全程参与了《办法》的调研、立法过程。在立法之前，参与者们首先探讨了两个最为基本的问题，“立法的目的主要有两个，一是对餐厨废弃物中的垃圾和油脂进行分离，第二就是对废弃物进行资源化的利用。”陈世伟介绍，按照此前常见的做法，餐厨废弃物要么作为饲料，要么作为肥料，而作为饲料最先被否决了，因为在餐厨废弃物中往往会有没有吃完就被倒掉的剩饭剩菜，这其中很可能会有动物肉类，而作为饲料使用，就可能会产生同体吃同体的问题，当然，尽管同体动物饲料是否会造成安全问题，到目前学术界还没有定论，但也正是这种未知性，作为饲料使用这一方式被否决。

　　而作为肥料来使用，虽然也属于将这些废弃物作为资源来重新利用，但是在立法的参与者看来，这种浅度的利用是远远不够的，“比如说一张废纸，把它烧了发电，这也是资源再利用，但是我们设想的是采取更加环保的方式，让它的利用价值更高。”陈世伟说，在这种情况下，经过商讨和反复论证，最终确定对餐厨废弃物的处理方式主要有两种，通过厌氧发酵、提纯来生产天然气，残渣作为生活垃圾进行堆肥，第二种就是制作生物柴油。

　　在两种处理方式上，作为生产天然气原料的是餐厨垃圾，作为生物柴油原料的是餐厨废弃食用油脂，也就是“地沟油”。但是要将这两种餐厨废弃物根据其性质分别进行再利用，显然就必须解决分离的问题，于是，垃圾分类这一个大问题摆在了台面上。“在餐饮业以及回收方面，就要进行分类，然后才能运输、处置，这不仅是分类的问题，也是源头控制。”市容环卫处副调研员赵华国介绍，作为源头控制，不仅仅是要将两种餐厨废弃物分类，更为重要的是让废弃物能够被有效监管，防止流入社会，危害食品安全。

　　为了尽可能地让岛城的餐厨废弃物管理方式更具可执行性，2011年7月中旬，市市政公用局工作人员会同市政府法制办，先后去了兰州、西宁等城市进行调研。其中，兰州是在2010年出台了相关规定，建设了餐厨垃圾回收、运输体系，在当时每天的收运规模近250吨；而西宁则更早在2007年出台了国内首部餐厨垃圾管理的地方性法规。此外，他们还对上海、深圳、重庆等地的情况进行了调研，在调研、构建岛城的餐厨废弃物处理网络的同时，《办法》也开始起草。

　　立法进程

　　意见分歧催生“特许”制度

　　陈世伟介绍，岛城餐厨废弃物处理网络体系，主要包括了收运体系、处置体系、法规体系、监管体系这四大方面。而作为实际处理废弃物的环节，在收运、处置方面，立法参与者们曾出现了非常大的分歧，而争议的焦点，就在于餐厨废弃物的收运、处置两个环节，是一体化还是各种独立，换句话说，收运、处置是“打包”给一家干，还是分隔开给两家干。

　　持不同意见者都有各自的道理，在调研其他城市的经验中，是采取一体化还是分离化的方式，也都不同，比如兰州、西宁就是采取一体化的方式，而深圳、重庆则采取的是分离化的方式。支持一体化者，认为餐厨垃圾本身也是生活垃圾的一部分，而目前收运垃圾的环卫公司本身已经具备比较完善的平台，与各餐饮企业也有收运协议，只需要在原来的基础上扩展到餐厨废弃物的范围即可，建立网络比较容易，见效比较快。而支持分离化者认为，可以提高社会机构的参与度，减少建设成本和支出，并且可以有效提高效率。

　　在经过大量的征求意见、讨论、调研之后，外地在这方面的经验最终未被采用，而是原创了“特许经营制”，“不管是几家单位，只要符合条件、能干好就行。”陈世伟介绍，对收运机构设置标准，符合这一标准的可以申请特许经营，这样一来，一家机构既可以进行收运，也可以进行处置，同时，两个环节也可以由不同机构来进行，“终极的目标就是把这件事干好。”

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　　最初草案不含“地沟油”

　　鲜为人知的是，《 青岛市餐厨废弃物管理办法》最初起草名称是《青岛市餐厨垃圾管理办法》，这与现行的《办法》有着巨大的区别，而这一区别表现在法规中的第三条。在现行法规中，第三条为“本办法所称餐厨废弃物，是指从事餐饮经营活动的企业和机关、部队、学校、企事业等单位集体食堂在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的食物残渣、食品加工废料和废弃食用油脂。”而在起草时，这一条文并没有最后的“废弃食用油脂”。

　　市市政公用局法规处副处长尤顺玲介绍，餐厨废弃物包括两大部分：餐厨垃圾 、餐厨废弃食用油脂，但是废弃食用油脂有相关的管理部门，虽然没有非常详细的规定，但是并不适于纳入到起草的法规中。在草案报送到市政府法制办后，法制办方面认为应当将餐厨废弃食用油脂一并纳入，随后组织多个部门进行讨论，得到了各部门的积极响应，最终草案被返回修改时，加入了“废弃食用油脂”，通俗地说，就是地沟油。

　　“这是一个非常重大的改变，绝不仅仅是定义概念的变化。”尤顺玲介绍，在餐厨废弃物中，油脂占了相当的比例，这一变化产生了两个重大影响，第一个是让《办法》的监管能力和范围得到了大幅的扩大和覆盖，第二是使得餐饮单位厨房中产生的绝大多数餐厨废弃物 ，都能统一监管，避免了出现多部门、多法规的多头管理，减少可能出现的监管空白情况。

　　近20次修改，垃圾桶终免费

　　《办法》从起草到最终实施，共计修改了近20次，征求的意见以及调研的工作量，很难用数字来量化，反复论证、修改并不是咬文嚼字，在各种观点的碰撞中，就会产生一些实用的内容。陈世伟介绍，《办法》第九条规定，“餐厨废弃物收运单位应当免费设置相应数量、符合标准的餐厨废弃物专用收集容器。”这一条在起草时就已经存在，但当时并没有现在的“免费”两个字，因为在一开始大家想到了应该设置专用收集容器，也就是专用的垃圾桶，但并没有想到费用问题。

　　在几经修改、讨论的过程中，他们开始注意到这一条文。“以前很多饭店的餐厨废弃物都是自己卖了，对他们来说这些废弃物还是可以换来收益的。”陈世伟介绍，而为了整个城市的未来发展，让餐饮单位不能随意出售餐厨废弃物，本身可能就会产生不理解甚至抵触情绪，这会给推行餐厨废弃物的分类收运带来潜在的困难，也正是出于这种因素考虑，在经过多部门的协调沟通后，最终确定为“免费”提供，希望能够通过这种方式来减少企业、单位的顾虑，并促进分类收运的快速推广。

　　《办法》实施已经过去1年多了，情况正在向着好的方向发展，市民能够感受到的，是餐厨废弃物所造成的环境污染正在越来越小，潜在的，是“地沟油”受到了约束而遏制流入社会的可能，这项关于城市的事，显然还只是刚刚迈出了第一步。

　　在陈世伟看来，《办法》中将餐厨垃圾与餐厨废弃食用油脂分类收运，只是垃圾分类路程中的一步。随着社会经济发展、人们生活水平和观念的提升，人们从没有分类的概念到现在正在逐步增强的分类意识，正处于一个转变的时期，这也是城市垃圾处理，从大分类至小分类的必然过程，比如分成建筑垃圾 、日常生活垃圾 、餐厨垃圾 、果蔬垃圾等等，分类的目的是在垃圾中找到可再利用的资源，采取更高效的方式来利用，对无用的垃圾 ，进行处理时，尽可能地减少对环境的影响。分类只是第一步，当达到完善的分类之后，就需要探讨更深入的问题，比如怎样让垃圾彻底的无害化处理、垃圾制成的生物柴油怎样才能更好、制造的天然气质量更高。

　　立法样本之—

　　—《青岛市胶州湾保护条例》

　　随着经济社会发展，人们对胶州湾的占用越来越大，有资料显示胶州湾的面积从1986年的567.95平方公里，到 2005 年减少到了356.60 平方公里，面积减少了37.2% 。这直接导致胶州湾自我净化能力减弱，不仅破坏了胶州湾的生态环境 ，也在一定程度上影响了青岛的环境 。记者了解到，在2009年的《海洋环境保护条例》中 ，设立了胶州湾特别保护规定，但从实现对胶州湾终极性、永久性保护的角度出发，应该专门搞一个地方性法规。

　　经过几年的努力，新制定的《青岛市胶州湾保护条例》即将出炉。记者了解到，在这项条例中，严禁任何形式的填海，确保胶州湾不能人工缩小；整治胶州湾环境 ，严格控制沿岸20多条入湾河流对胶州湾的污染。该《条例》不仅适用沿岸区市，即墨、莱西不靠近胶州湾，但有入湾河流如大沽河、墨水河经过的，也纳入了条例适用范围；采取一切措施保护和修复胶州湾生态，包括海洋内部还包括胶州湾沿岸的湿地。保护胶州湾岸线，禁止填海，对自然存在自然岸线坚决不能动，恢复部分过去的海岸线，通过这些措施，胶州湾海域将会有所扩大。

　　青岛市人大常委会副秘书长万振东告诉记者，在制定该《条例》时，他们曾围着胶州湾从团岛到黄岛实地调查了两圈。每到一个村庄都会跟当地村民交流，对沿途的项目也进行了调查。此外，《条例》制定过程中 ，还邀请了青岛市的海洋科研机构和专家，召开专家座谈会。

　　该《条例》将于今年9月1日起正式实施。

　　立法效果之—

　　—金融法规引来“金凤凰”

　　随着我国现代化进程的不断加快，以及经济、社会的不断发展，我国对法制建设的要求也越来越高。而作为外向型城市的青岛，除了要进行各方面的改革，还肩负着重要的开放任务。“给我印象比较深的是，在和外商谈判的时候，对方往往会提出让地方人大出一个相关文件的要求。”青岛市人大常委会副秘书长万振东告诉记者，在外商眼里，中国的人大相当于西方国家的议会，只有通过人大固定下来的法规才能避免朝令夕改，也才更可信。

　　此外，为了发展金融业，几年前青岛就开始为金融机构落户青岛打造软环境。2012年8月31日青岛市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议上，通过了《青岛市金融发展促进条例》。“这个条例中，明确规定为吸引各类金融机构总部落户青岛，制定了一系列吸引人才的措施，此外，还规定在鳌山卫建立与金融中心配套的教育培养机构，培养大批的财富管理人才。”在青岛市人民政府法制办办公室新闻发言人蓝海华看来，这部地方性法规的制定、实施，对于青岛财富管理金融综合改革试验区的落地有着直接作用。它的实施，意在吸引“总部经济”，金融机构来了，就是给青岛造血，推动其他产业发展。本版文/记者 刘鹏李保光